Règlement technique de l’OMM: entretien avec Dimitar Ivanov

Y a-t-il un lien entre le thème des nuages et le Règlement technique de l’OMM?

Bob Dylan chantait que l’homme a donné des noms à tous les animaux. De même, l’OMM a donné des noms à tous les nuages – un processus amorcé en fait par l’organisation qui l’a précédée bien avant que l’OMM n’existe sous sa forme actuelle. Au cours du XIX^e siècle, de nombreux scientifiques et observateurs du ciel ont entrepris de s’entendre sur une classification des nuages fondée sur leur apparence et leurs caractéristiques physiques. Ce travail, coordonné par l’Organisation météorologique internationale (OMI), a conduit à l’élaboration de l’Atlas international des nuages, dont le Volume I constitue aujourd’hui l’annexe I du Règlement technique de l’OMM.

La normalisation de l’observation des nuages a marqué une étape essentielle des jeunes années de la prévision du temps, qui mêlait à l’époque science, art et magie noire. Pouvoir «lire le ciel» en déterminant les types de nuages et leurs liens avec les systèmes frontaux et les caractéristiques des masses d’air était alors primordial.

Quand l’OMM a-t-elle commencé à élaborer son Règlement technique?

La normalisation dans le domaine de la météorologie n’a pas attendu l’OMM, comme le révèle cet extrait d’une lettre d’invitation au Premier Congrès météorologique international, écrite lors de la Conférence de Leipzig, en août 1872: «Aujourd’hui, l’intérêt croissant que nourrissent toutes les nations civilisées pour la recherche en météorologie se traduit par la nécessité d’une coordination et d’une normalisation véritables des méthodes et procédures appliquées dans les différents pays.» La conférence de Leipzig a établi les principes essentiels de la météorologie internationale: observations normalisées, échange télégraphique de données, coordination internationale et gouvernance assurée par un organe international spécialisé. Une année plus tard naissait l’Organisation météorologique internationale (OMI), en septembre 1873, lors du Premier Congrès météorologique international, tenu à Vienne. 

Les tentatives de normalisation avaient toutefois commencé plus tôt. L’échelle de Beaufort, qui porte sur la force du vent, a été conçue en 1805 et la première conférence internationale de météorologie, la Conférence maritime, s’est tenue à Bruxelles en août 1853 pour jeter les bases de la normalisation des observations maritimes et des informations consignées dans les livres de bord des navires, ce qui allait permettre au lieutenant Matthew Fontaine Maury d’élaborer des cartes des vents sur les océans.

Au cours de ses 80 ans d’existence (de 1873 à 1951), l’OMI a été la principale organisation à œuvrer en faveur de la normalisation à l’échelle internationale. Elle a établi une structure au service de la météorologie mondiale comprenant des commissions techniques, ce qui était particulièrement efficace pour promouvoir la normalisation internationale des observations et des méthodes d’échange de données d’observation. Les réunions de l’OMI faisaient la part belle à la normalisation et à l’optimisation des pratiques d’observation météorologique et de transmission des données.

Le premier prototype de texte réglementaire fut l’Atlas international des nuages, mentionné plus haut. Il fut tout d’abord publié à Paris, en 1896, puis réédité dans une deuxième version faisant davantage autorité en 1910. La version la plus récente sera publiée simultanément avec ce Bulletin, 121 ans après la première.

La volonté de définir un cadre mondial commun de réglementation technique est née après la Première Guerre mondiale, lors de l’apparition du transport aérien international. L’aviation est particulièrement tributaire des conditions météorologiques, mais elle l’était encore plus à ses débuts. Les observations météorologiques d'aérodrome et les rapports pertinents, des éléments cruciaux pour la planification et la sûreté des vols, appelaient une normalisation radicale en raison du nombre croissant de vols internationaux réguliers.

Ce n’est toutefois que lors de l’établissement de la Veille météorologique mondiale de l’OMM, au début des années 1960, que le projet d’un réseau mondial de stations météorologiques garantissant des observations normalisées et l’échange transfrontalier de toutes les données par des protocoles communs a pu se concrétiser. S'ensuivit une nouvelle série de mesures intensives de normalisation, qui marqua un grand pas sur la voie de la mondialisation des réseaux météorologiques, fondée sur l’émergence des observations par satellite et les progrès de la prévision numérique du temps. Or, pour assurer le bon fonctionnement des trois composantes planétaires de la Veille météorologique mondiale (le Système mondial d’observation, le Système mondial de télécommunications et le Système mondial de traitement des données et de prévision), il fallait les doter de solides cadres réglementaires, mis en place et appliqués conjointement par tous les Membres de l’OMM.

Le fait que l'OMI a laissé la place à l'OMM a-t-il favorisé l’élaboration de normes en météorologie?

Cette évolution traduisait dans une large mesure la volonté d’intensifier la normalisation et la réglementation internationale. En tant qu’organisation de services météorologiques, l’OMI était ce qu’on appellerait aujourd’hui une organisation non gouvernementale (ONG). Ses commissions techniques avaient cherché à mettre en place certaines normes et des procédures harmonisées. Naturellement, à mesure que les échanges transfrontaliers de données se multipliaient, la nécessité de normaliser d’autres aspects, tels que l’étalonnage des instruments et les unités de mesure est devenue évidente. Toutefois, ces premières «normes» n'étaient nullement contraignantes et tous n’y adhéraient pas. M. Paul Edwards décrit la situation dans son essai intitulé Meteorology as Infrastructural Globalism (la météorologie des infrastructures planétaires):

L’OMI était représentative de l’internationalisme scientifique de l’avant Deuxième Guerre mondiale. Pendant 75 ans, l’organisation est restée une organisation de coopération non gouvernementale de services météorologiques nationaux. Par principe, l’interaction était volontaire. De ce fait, les normes et les lignes de conduite de l’OMI avaient uniquement le statut de recommandations, que les nations étaient libres de refuser ou, simplement, d’ignorer. En pratique, l’identité nationale et l’indépendance comptaient souvent davantage que les normes internationales, même si la langue convenue des échanges scientifiques masquait quelque peu les rivalités nationales. Chacun des services météorologiques nationaux trouvait son propre équilibre entre les normes de l’OMI et ses propres techniques, parfois divergentes. L’ambivalence du statut intergouvernemental aux yeux des directeurs des Services météorologiques nationaux, qui craignaient toute ingérence bureaucratique, a maintenu l’organisation dans cette zone grise jusqu’à peu avant la Deuxième Guerre mondiale.

Le besoin, pour les gouvernements, d’appliquer des normes internationales cohérentes et uniformes a été l’un des principaux moteurs de la transition vers une nouvelle forme d’organisation à caractère intergouvernemental. C’est ce qui ressort des propos suivants, tenus lors de la réunion de l’OMI, à Berlin, en 1939: «Compte tenu de l’importance croissante de la météorologie dans la pratique, il est désirable que les gouvernements puissent davantage peser sur les travaux de l’Organisation. Les résolutions de l’Organisation devraient être davantage contraignantes pour les pays.»

Lorsque l’OMM fut fondée, en 1951, en tant qu’institution spécialisée des Nations Unies, toutes les «proto-normes» qui avaient été élaborées dans le cadre de l’OMI devinrent des résolutions de l’OMM. Le Deuxième Congrès de l’OMM, tenu en 1955, définit les règles techniques de l’OMM, ainsi que l’expression «pratiques et procédures météorologiques normalisées». Il adopta également le Règlement technique de l’OMM (Volumes I et II) en vue de sa mise en œuvre au 1^er juillet 1956. Depuis lors, le Règlement est complété et modifié au gré des besoins des Membres et des utilisateurs, compte tenu des progrès de la science et de la technologie.

Comment l’OMM est-elle devenue une instance de normalisation?

Le rôle de l’OMM en tant qu’instance de normalisation est établi dans sa Convention. L’article 2 de cette dernière stipule que l’un des buts de l’OMM est d’ «[e]ncourager la normalisation des observations météorologiques et connexes et [d’]assurer la publication uniforme d'observations et de statistiques». De plus, les attributions générales de toutes les commissions techniques de l’OMM prévoient que chacune d’elles «[mette] au point, en vue de les soumettre à l'examen du Conseil exécutif et du Congrès, des normes internationales proposées pour les méthodes, procédures, techniques et pratiques de météorologie et d'hydrologie opérationnelle, y compris, notamment, les sections pertinentes du Règlement technique, des guides et des manuels». Ainsi, le Règlement technique est depuis l’origine le fruit du travail des groupes d’experts de l’OMM en faveur de l’établissement et du développement constant d’une infrastructure mondiale et de services planétaires.

Comme un certain nombre d’autres organismes et agences des Nations Unies, l’OMM fait partie de la famille des instances internationales de normalisation. L’Organisation internationale de normalisation (ISO) a reconnu l’OMM en tant que telle en décembre 2007. Depuis, l’ISO et l’OMM travaillent à l’élaboration de normes communes. L’OMM collabore aussi étroitement avec d’autres organisations, en particulier l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI), afin de définir des cadres réglementaires conjoints pour leurs Membres.

Quelle est la structure du Règlement technique de l’OMM?

Il est important de comprendre les différents types de textes réglementaires et de documents d’orientation de l’OMM, ainsi que leur portée pour les Services météorologiques et hydrologiques nationaux, et pour d’autres prestataires de services et parties prenantes.

Une disposition du Règlement technique de l'OMM peut prendre deux formes. Il s’agit soit d’une «pratique ou procédure normalisée» soit d’une «pratique ou procédure recommandée», deux types de dispositions appelées respectivement «normes» et «recommandations». On croit parfois – à tort – que seules les normes sont de nature réglementaire, les recommandations étant des textes d'orientation. En fait, les deux types de textes sont réglementaires, mais présentent une différence à l’égard de leur mise en œuvre. Par définition, les normes sont «les pratiques et procédures qu’il est nécessaire que les Membres suivent ou appliquent», tandis que les recommandations sont «les pratiques et procédures qu’il est souhaitable que les Membres suivent ou appliquent». Tant les normes que les recommandations sont définies à l’article 9 de la Convention de l’OMM, qui énonce le principe général que tous les Membres «doivent faire tous leurs efforts pour mettre à exécution les décisions du Congrès». Les dispositions réglementaires élaborées par l’OMM étant en général approuvées par le Congrès ou par le Conseil exécutif, elles sont considérées comme des «décision du Congrès». L’article 9 prévoit également que les Membres doivent indiquer au Secrétaire général s’il leur est impossible de mettre en vigueur des dispositions techniques, de même que les raisons qui en sont la cause.

En règle générale, les normes et les recommandations peuvent être distinguées dans la version française du Règlement technique, car la forme verbale «doit» est utilisée dans les normes, alors que la forme «devrait» figure dans les recommandations.

Ces deux types de textes réglementaires doivent coexister en raison de la différente nature des exigences qu’ils établissent et du fait de leur pertinence pour une application sur toute la planète. Les progrès technologiques pourraient appeler à décréter de nouvelles exigences, qui seraient tout d’abord promulguées sous forme de recommandations, afin de donner aux Membres les moins développés le temps d’atteindre la capacité technique de les mettre en œuvre. De ce fait, les commissions techniques ont donné pour instruction qu’elles «ne devraient pas recommander de promulguer une disposition du Règlement en tant que pratique normalisée si cette disposition n’est pas approuvée à une forte majorité».

En général, selon leurs besoins et leurs capacités techniques, les Membres devraient considérer les normes comme contraignantes et les recommandations comme d’une application hautement souhaitable aussitôt que possible. Les Membres sont vivement encouragés à avertir le Secrétariat de toute difficulté qu’ils pourraient rencontrer pour mettre en œuvre le Règlement technique, car leurs commentaires permettent toujours d’améliorer les processus de normalisation.

Toutes les réglementations techniques de l’OMM figurent parmi les Documents de base N^o 2 de l’OMM, où elles se répartissent en trois volumes, sous la cote OMM-N^o 49, le Volume I comprenant huit annexes. Ces annexes, appelées «manuels», comprennent aussi des normes et des recommandations pour certains systèmes et services particuliers.

La troisième partie du cadre réglementaire technique de l’OMM comprend une série de guides qui décrivent les pratiques, les procédures et les spécifications que «les Membres sont invités à suivre ou appliquer» lorsqu'ils définissent et mettent en œuvre les modalités qui leur permettent d'appliquer les dispositions du Règlement technique et lorsqu'ils développent les services météorologiques et hydrologiques dans leurs pays respectifs. Les guides, quoique non réglementaires par nature, contribuent très activement au processus de normalisation, car ils comportent des conseils et des options pratiques fondées sur les meilleures pratiques définies par les Membres. Un bon exemple est le Guide des instruments et des méthodes d’observation météorologiques (OMM-N° 8), qui reste en tout temps le plus demandé de l’OMM.

Comment les Membres utilisent-ils le Règlement technique et comment veille-t-on à son application?

Comme mentionné plus haut, l’article 9 de la Convention appelle les Membres à «faire tous leurs efforts» pour appliquer les décisions du Congrès, normes et pratiques recommandées comprises. Selon certains auteurs, cette formulation exprimant une «contrainte atténuée» est le fruit du débat qui eut lieu entre les directeurs des services météorologiques lors du passage de l’OMI à l’OMM. Ainsi, on peut soutenir qu’il n’y a rien de strictement obligatoire dans le Règlement technique, et que l’intérêt réside surtout dans le fait que les Membres coopèrent dans le cadre d’un projet mondial exigeant un haut niveau de normalisation. La vaste majorité des Membres suivent bien la réglementation internationale par leurs procédures et pratiques nationales, en dehors de certaines adaptations en raison de circonstances locales, de nature technique ou institutionnelle. Un certain nombre de résolutions du Congrès et du Conseil exécutif ont pour objet et font valoir le besoin d’uniformiser l’application des normes par tous les Membres. Des activités en faveur du développement des capacités nécessaires sont également menées à bien.

Les données communiquées par chacun des Membres étant utilisées par beaucoup d’autres, la normalisation et l’interopérabilité sont essentielles. Les Membres intègrent le Règlement technique dans leurs pratiques et systèmes nationaux. Par exemple, les normes sur la synchronisation des observations synoptiques sont énoncées dans le Manuel du Système mondial d’observation (OMM-N° 544) et tous les Membres organisent leurs systèmes nationaux de manière à ce que les observations soient faites aux heures standard principales (0000, 0600, 1200 et 1800 UTC) et aux heures standard intermédiaires (0300, 0900, 1500 et 2100 UTC). D’autres normes définissent les types de centres à établir pour garantir que le Système d’information de l’OMM (SIO) fonctionne sans discontinuité. Le Manuel du Système d'information de l'OMM (OMM-N° 1060) décrit les procédures de désignation et les exigences fonctionnelles pour trois types de centres du SIO, les centres nationaux, les centres de collecte ou de production de données, et les centres mondiaux du Système d’information. Les normes et pratiques recommandées pour la prestation de services météorologiques à des secteurs particuliers (par exemple l’aviation ou la marine) sont en place depuis de nombreuses années. Les spécifications techniques relatives au chiffrement des informations météorologiques, hydrologiques, climatologiques ou autres sont également intégrées dans le Règlement technique de l’OMM.

Comme il apparaît ci-dessus, grâce à ses comités d'experts techniques, l’OMM définit un vaste cadre international permettant de normaliser les systèmes, les méthodes et les procédures à l’échelle mondiale. Cette normalisation est cruciale pour garantir une homogénéité dans l’exécution des principales activités des instituts des Membres spécialisés en météorologie, en hydrologie ou dans un domaine connexe (notamment la surveillance de l’atmosphère et de l’hydrosphère, les analyses et les prévisions, et la fourniture de services essentiels à divers utilisateurs). Pour se conformer aux normes et recommandations internationales, les Membres transposent les dispositions techniques de l’OMM dans leurs documents normatifs ou réglementaires nationaux pertinents. La réglementation internationale peut ainsi s’appliquer au plan national, et les Membres peuvent participer et contribuer aux systèmes et services régionaux comme mondiaux.

Comment la recommandation de respecter les normes à l'échelle de l'Organisation, formulée par le Dix-septième Congrès, sera-t-elle assurée?

Le Dix-septième Congrès a réaffirmé la nécessité de se conformer au Règlement technique pour assurer la normalisation et l’interopérabilité à l’échelle mondiale des systèmes, des réseaux, des méthodes et des services fournis au plan mondial, régional ou national. Il réagissait par-là à des écarts et à des retards observés dans la mise en œuvre de certaines exigences établies dans les pratiques et procédures normalisées ou recommandées. En cas d’écarts, on évoque en général des «insuffisances» dans la performance du prestataire de services concerné. Le problème n’est pas anodin, car les réseaux et les systèmes de l’OMM se fondent sur les capacités collectives des Membres, qui mettent leurs infrastructures et leurs données à disposition à l’échelle régionale ou planétaire. Ainsi, toute insuffisance découlant d’une normalisation défaillante des procédures ou des pratiques a une incidence sur les performances du système dans son ensemble. Le Congrès a expliqué qu’il serait possible de remédier à ces insuffisances si les organes techniques (qui élaborent les normes), les institutions des Membres (qui les mettent en œuvre) et les organes régionaux et le Secrétariat (qui assurent le contrôle de la qualité et la surveillance) coordonnaient leurs efforts à l’échelle de l’Organisation.

Lors de sa soixante-huitième session, le Conseil exécutif, dans le même esprit, a adopté une feuille de route visant à améliorer la structure du Règlement technique de l'OMM (décision 93), qui esquissaient les mesures que devaient prendre les commissions techniques, les conseils régionaux, les Membres et le Secrétariat pour instaurer une culture de respect des normes. La feuille de route prévoit par ailleurs que les commissions techniques revoient et mettent à jour tous les textes réglementaires de l’OMM avant le Dix-huitième Congrès, qui se tiendra en 2019.

Aux fins d’une capacité accrue de normalisation, des directives pour la mise au point et la diffusion du Règlement technique de l’OMM (Guidelines on the Preparation and Promulgation of the WMO Technical Regulations – WMO-No. 1127) ont été élaborées et un programme de formation a été mis en place pour les experts chargés de rédiger ou de modifier le Règlement technique. Une surveillance plus systématique de l'application du Règlement technique et la détermination des insuffisances relèvent aussi d’un meilleur respect des normes.

Quel rôle le Secrétariat joue-t-il dans l’élaboration et la diffusion du Règlement technique?

À la suite de la rédaction ou de la modification de textes techniques réglementaires ou de documents d’orientation, la relecture et la publication des textes approuvés relèvent de la responsabilité du Secrétariat. Au cours de l’élaboration des documents, il convient avant tout de garantir la cohérence et l’homogénéité de toutes les publications de l’OMM contenant des dispositions réglementaires techniques. La chose n’est pas simple, car ces documents sont élaborés par les huit commissions techniques et leurs nombreux groupes d’experts. Leurs membres doivent donc être prêts à conseiller leurs collègues au cours du processus de rédaction.

Lorsqu’une nouvelle disposition technique entre en vigueur, le Secrétariat surveille sa mise en œuvre par les instituts compétents au sein des Membres, à savoir les Services météorologiques et hydrologiques nationaux. Les conseils régionaux jouent un rôle de premier plan à cet égard, car ils collectent des informations sur l’avancement de la mise en application du Règlement dans leurs régions respectives. Si le Règlement n’est pas respecté, le Secrétariat coordonne avec les Membres concernés les mesures à prendre pour développer les capacités nécessaires afin d’y remédier. Dans bien des cas, les Membres les plus avancés offrent une aide technique à ceux qui le sont moins pour parer aux insuffisances et relever le facteur de conformité au niveau souhaité, ce qui démontre bien la volonté de respecter les normes à l’échelle de l’Organisation.

Comment envisagez-vous l’évolution du rôle de l’OMM en tant qu’instance de réglementation dans un monde où le secteur privé participe toujours plus aux services météorologiques?

Deux facteurs stimulent les travaux en cours sur le Règlement technique de l’OMM: les progrès technologiques et l’évolution des besoins des utilisateurs en matière d’information et de services météorologiques, hydrologiques et climatologiques.

Du point de vue de la technologie, les systèmes mondiaux de l’OMM ont été refaçonnés au cours de la dernière décennie: le Système mondial intégré des systèmes d'observation de l'OMM (WIGOS), le SIO et le nouveau SMTDP sans discontinuité constituent des avancées majeures au sein de la Veille météorologique mondiale. Les services de réduction des risques liés au climat et des risques de catastrophe, qui se développent également, devraient venir s’intégrer dans la gamme des prestations offertes par les Services météorologiques et hydrologiques nationaux. Ces évolutions exigent une mise à jour et une expansion du cadre réglementaire international.

D’autres éléments de normalisation sont axés sur les besoins des utilisateurs. La tendance générale étant d’orienter la normalisation vers les performances, des exigences ont été définies pour garantir la haute qualité, la fiabilité et la pertinence des services fournis à divers groupes d’utilisateurs. Des normes et des recommandations ont ainsi été établies pour les compétences et les qualifications requises pour le personnel fournissant des services d’aide à la décision, tels que les services météorologiques concourant à la prise de décisions, notamment pour l’aviation, ou destinés au public. D’autres exigences concernant l’assurance qualité de ces services ont été adoptées ou sont en cours de définition.

Le secteur privé s’étant étendu dans presque tous les domaines relevant traditionnellement d’organismes publics gouvernementaux, nous pouvons parler aujourd’hui d’une entreprise météorologique mondiale. Il est dans l’intérêt de toutes les parties prenantes de travailler dans le cadre de règles et de normes communes convenues, en particulier celles qui portent sur l’homogénéité et la qualité des données d’observation, les politiques pertinentes en matière de données, les méthodes de traitement et les qualités caractéristiques des services. Ainsi, l’OMM, en tant qu’organisation de normalisation internationale, devrait non seulement garder sa prééminence, mais aussi voir son rôle s’affermir et servir avec mesure les besoins de toutes les parties prenantes, publiques comme privées.

La classification des sites des stations terrestres d’observation en surface

La classification des sites des stations terrestres d’observation est la première norme commune de l’ISO et de l’OMM. Elle a été publiée par l’ISO en tant que norme ISO19289:2014 (FR), et par l’OMM dans son Guide des instruments et des méthodes d'observation (OMM-N^o 8, Guide de la CIMO, Partie I, Chapitre I, Annexe 1B). Des orientations pour procéder à la classification et pour s’échanger les outils utilisés par les SMHN aux fins de cette classification peuvent être trouvés (en anglais) à l'adresse http://www.wmo.int/pages/prog/www/IMOP/SitingClassif/SitingClassif.html

Références

Edwards, Paul N., A Vast Machine, MIT Press (2010)

Edwards, Paul N., Meteorology as Infrastructural Globalism (2006), The History of Science Society

E. I. Sarukhanian et J.M. Walker, Organisation météorologique internationale (OMI) 1879-1950

Guidelines on the Preparation and Promulgation of the WMO Technical Regulations (Directives pour la mise au point et la diffusion du Règlement technique de l’OMM – (WMO-N^o 1127)

ISO/IEC Directives Part 2, Principles and rules for the structure and drafting of ISO and IEC documents (Edition 7.0 2016-05)

Règlement technique de l’OMM, Volume I – Pratiques météorologiques générales normalisées et recommandées, 2013 Edition (OMM-N^o 49)